本報(bào)記者 王怡波
12月13日，廈門(mén)網(wǎng)重點(diǎn)欄目“廈門(mén)網(wǎng)眼”做的關(guān)于鄭幼卿和國(guó)泰醫(yī)院的專(zhuān)題。 網(wǎng)絡(luò)截圖
自今年7月4日福建廈門(mén)市衛(wèi)生局正式吊銷(xiāo)廈門(mén)國(guó)泰婦產(chǎn)醫(yī)院(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)泰醫(yī)院”)的執(zhí)業(yè)許可證以來(lái)，廈門(mén)市政府有關(guān)部門(mén)先后發(fā)布了“停止執(zhí)行具體行政行為通知書(shū)”和“行政復(fù)議決定書(shū)”，最終使國(guó)泰醫(yī)院起死回生。這兩份行政決定書(shū)究竟是否合法合理？
對(duì)此，12月10日，行政法專(zhuān)家、清華大學(xué)法學(xué)院副教授田思源向中國(guó)青年報(bào)記者進(jìn)行了詳細(xì)解釋?zhuān)硎荆摏Q定存在多處不合法的地方。
一般來(lái)說(shuō)，公共利益不是指經(jīng)濟(jì)損失
7月4日，廈門(mén)市衛(wèi)生局向國(guó)泰醫(yī)院下發(fā)“行政處罰決定書(shū)”(廈衛(wèi)醫(yī)[2011]004號(hào))，根據(jù)調(diào)查事實(shí)，對(duì)國(guó)泰醫(yī)院作出4項(xiàng)行政處罰：警告；罰款；吊銷(xiāo)《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》；吊銷(xiāo)計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)執(zhí)業(yè)資格。處罰決定明確要求，如不服處罰決定，可申請(qǐng)行政復(fù)議或者向法院起訴，“但不得停止執(zhí)行本處罰決定”。
接到通知后，國(guó)泰醫(yī)院雖申請(qǐng)行政復(fù)議，但并未停止?fàn)I業(yè)。“處罰一下達(dá)，應(yīng)該立即生效，國(guó)泰醫(yī)院當(dāng)天已收到行政處罰的決定，就不能執(zhí)業(yè)了。”田思源分析。
7月20日，廈門(mén)市政府下發(fā)“停止執(zhí)行具體行政行為通知書(shū)”(廈府行復(fù)停[2011]1號(hào))，宣布自即日起至作出行政復(fù)議決定之日，停止執(zhí)行吊銷(xiāo)《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》這一具體行政行為。
“停止執(zhí)行有這樣的一個(gè)說(shuō)法，但它有一個(gè)前提：當(dāng)事人提起行政復(fù)議或者行政訴訟，在行政復(fù)議和訴訟的這個(gè)期間，可能會(huì)有停止執(zhí)行的情況。”田思源告訴記者，停止執(zhí)行還有一定的條件，要由行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者法院來(lái)決定要不要停止執(zhí)行。
田思源說(shuō)，雖然處罰決定書(shū)里說(shuō)了“不得停止執(zhí)行”，但遇到特殊情況，還是可以停止執(zhí)行的。“這種特殊情況就由復(fù)議機(jī)關(guān)來(lái)判斷了。復(fù)議機(jī)關(guān)如果認(rèn)為，執(zhí)行會(huì)對(duì)社會(huì)公共利益產(chǎn)生重大的危害，可以停止執(zhí)行”。
然而，廈門(mén)市政府的“停止執(zhí)行具體行政行為通知書(shū)”里提到的停止執(zhí)行理由，是“可能會(huì)造成不可挽回的經(jīng)濟(jì)損失和社會(huì)矛盾等”。這是否符合停止執(zhí)行的“特殊情況”呢？經(jīng)濟(jì)損失是否屬于公共利益呢？
對(duì)此，田思源表示，在這一點(diǎn)上，“如果復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為這個(gè)涉及到社會(huì)穩(wěn)定，那就會(huì)認(rèn)為這是公共利益。但是我們一般講的公共利益，不是指這個(gè)”。
適用法律錯(cuò)誤
田思源告訴記者，廈門(mén)市10月8日正式下發(fā)的關(guān)于國(guó)泰醫(yī)院的“行政復(fù)議決定書(shū)”(廈府行復(fù)[2011]57號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“復(fù)議決定書(shū)”)，存在適用法律上的錯(cuò)誤。
在復(fù)議決定書(shū)中，廈門(mén)市政府復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為，被申請(qǐng)人(廈門(mén)市衛(wèi)生局——記者注)依據(jù)相關(guān)法律作出行政處罰決定，“認(rèn)定事實(shí)清楚”。
但同時(shí)，復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為，衛(wèi)生部衛(wèi)政法發(fā)[2006]237號(hào)《關(guān)于實(shí)施吊銷(xiāo)〈醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證〉有關(guān)問(wèn)題的批復(fù)》中規(guī)定：“對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)診療活動(dòng)超出登記范圍或者使用非衛(wèi)生技術(shù)人員從事醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)工作情節(jié)嚴(yán)重的，衛(wèi)生行政部門(mén)可以根據(jù)實(shí)際情況吊銷(xiāo)醫(yī)療機(jī)構(gòu)相關(guān)診療科目的執(zhí)業(yè)許可。”
因此，復(fù)議機(jī)關(guān)“綜合考慮申請(qǐng)人(國(guó)泰醫(yī)院——記者注)的違法事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)和社會(huì)危害程度等因素，根據(jù)處罰與教育相結(jié)合以及過(guò)罰相當(dāng)?shù)脑瓌t，保留申請(qǐng)人的《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》、給予申請(qǐng)人吊銷(xiāo)計(jì)劃生育服務(wù)執(zhí)業(yè)資格等行政處罰較為適當(dāng)合理”。
“衛(wèi)生部的一個(gè)批復(fù)是規(guī)章以下的規(guī)范性文件，層次很低。用這樣一個(gè)文件來(lái)反駁上位法的規(guī)定，那肯定不行。這適用的法律是錯(cuò)誤的。”田思源告訴記者。
田思源說(shuō)，最關(guān)鍵的在于行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)定的事實(shí)，與廈門(mén)市衛(wèi)生局行政處罰決定中認(rèn)定的事實(shí)一致。而根據(jù)《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》及其實(shí)施細(xì)則，認(rèn)定事實(shí)中僅“跨登記范圍執(zhí)業(yè)(跨科)違法所得達(dá)40多萬(wàn)元和使用非衛(wèi)生技術(shù)人員9名”這兩條，每一條都足以吊銷(xiāo)其《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》。
“認(rèn)定事實(shí)跟原來(lái)是一樣的，那就是說(shuō)認(rèn)為原來(lái)的處罰重了，所以改了。但事實(shí)沒(méi)變，為什么認(rèn)為處罰重了呢，那就是適用的法律變了。但這回適用的法律變了，是用下位法來(lái)抵抗上位法，而且還只是規(guī)章以下的規(guī)范性文件，根本就不算法。這樣的話，適用法律是有問(wèn)題的。”田思源分析說(shuō)。
廈門(mén)市衛(wèi)生監(jiān)督所監(jiān)督員鄭幼卿告訴記者，退一步說(shuō)，即便根據(jù)衛(wèi)生部的批復(fù)，那也應(yīng)該吊銷(xiāo)其相關(guān)科室的執(zhí)業(yè)資格，即涉案科室：跨科的相關(guān)科室為檢驗(yàn)科、麻醉科；聘非衛(wèi)生技術(shù)人員的相關(guān)科室為婦科、放射科和麻醉科。而復(fù)議決定并沒(méi)有吊銷(xiāo)以上科室的執(zhí)業(yè)資格。
罰款不能替代警告
廈門(mén)市政府的行政復(fù)議決定中還撤銷(xiāo)了對(duì)國(guó)泰醫(yī)院的警告處罰。其依據(jù)是：“警告適用于輕微違法行為，被申請(qǐng)人(廈門(mén)市衛(wèi)生局——記者注)作出的行政處罰決定在對(duì)申請(qǐng)人予以罰款等行政處罰的同時(shí)，給予警告，不符合合并處罰原則。”
“這肯定是不正常的。他們相互之間是不能代替、不能吸收的。”田思源告訴記者，罰款和警告是兩種不同性質(zhì)的處罰，警告是聲譽(yù)罰，罰款屬于財(cái)產(chǎn)罰，“不能說(shuō)罰款了，就把那個(gè)警告吸收了”。
田思源認(rèn)為，如果國(guó)泰醫(yī)院被吊銷(xiāo)執(zhí)業(yè)許可證的話，那認(rèn)為警告沒(méi)有意義還可以理解。“因?yàn)檫@企業(yè)都沒(méi)了，吊銷(xiāo)許可證它都不能營(yíng)業(yè)了，就不存在對(duì)它警告的事兒了。但是，罰款不能吸收警告，即便警告是比較輕的，也不能被取代”。
依法行政與維穩(wěn)如何統(tǒng)一
在廈門(mén)市政府的“停止執(zhí)行具體行政行為通知書(shū)”的抄送欄里，明確地寫(xiě)著要抄送給“廈門(mén)市信訪局”，而據(jù)內(nèi)部人士透露，在行政復(fù)議的過(guò)程中以及對(duì)行政復(fù)議的重新審查中，都有信訪局的官員參加。信訪局和行政復(fù)議機(jī)關(guān)是什么關(guān)系？對(duì)于行政復(fù)議來(lái)說(shuō)，維穩(wěn)又處于什么樣的地位？
田思源告訴記者，現(xiàn)在整個(gè)行政復(fù)議的工作，維穩(wěn)是一個(gè)重要的考慮。行政復(fù)議有維穩(wěn)、解決社會(huì)糾紛和矛盾的“政治任務(wù)”。
基于此，地方政府在進(jìn)行行政復(fù)議工作的時(shí)候，也往往有維穩(wěn)的考慮。“但從依法行政的角度來(lái)說(shuō)，這是沒(méi)有依據(jù)的。”田思源表示。
12月12日，廈門(mén)市副市長(zhǎng)臧杰斌便告訴中國(guó)青年報(bào)記者：“你千萬(wàn)不要(以為)，我們是為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定要犧牲法律、犧牲正義，沒(méi)有這個(gè)。因?yàn)榉珊途S護(hù)社會(huì)穩(wěn)定是統(tǒng)一的。”
法制局拒將案件提交復(fù)議委員會(huì)
田思源介紹，現(xiàn)在，部分地區(qū)在嘗試行政復(fù)議改革，建立統(tǒng)一的行政復(fù)議委員會(huì)，也是出于這樣的考慮。“要讓大家更多地提出行政復(fù)議，大家不復(fù)議，就會(huì)產(chǎn)生對(duì)抗。”田思源分析，“為什么不復(fù)議？因?yàn)榇蠹也恍湃涡姓䦶?fù)議機(jī)關(guān)，這樣不行。那就搞一個(gè)行政復(fù)議委員會(huì)，中立一點(diǎn)，吸收政府之外的人來(lái)參加。”
“這也是現(xiàn)在行政復(fù)議改革的一個(gè)核心，就是解決社會(huì)矛盾，和諧社會(huì)關(guān)系。”田思源說(shuō)。
廈門(mén)就是行政復(fù)議改革的一個(gè)試點(diǎn)城市。2011年2月22日，廈門(mén)市政府印發(fā)了《關(guān)于成立廈門(mén)市人民政府行政復(fù)議委員會(huì)的通知》(廈府辦〔2011〕26號(hào))，正式成立行政復(fù)議委員會(huì)，委員會(huì)辦公室設(shè)在廈門(mén)市法制局。自今年3月起，廈門(mén)市開(kāi)始實(shí)施行政復(fù)議相對(duì)集中審理體制。
根據(jù)有關(guān)規(guī)定，一般性行政復(fù)議案件由廈門(mén)行政復(fù)議委員會(huì)辦公室審理，重大、疑難、復(fù)雜的行政復(fù)議案件，則由行政復(fù)議委員會(huì)辦公室在提出案件初審意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，提請(qǐng)行政復(fù)議委員會(huì)案件進(jìn)行審議。
“國(guó)泰醫(yī)院的案子無(wú)疑屬于復(fù)雜的行政復(fù)議案件。”鄭幼卿認(rèn)為，因?yàn)榘盖閺?fù)雜，該案還曾延長(zhǎng)了一個(gè)月的行政復(fù)議時(shí)限，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，這一案件應(yīng)提請(qǐng)行政復(fù)議委員會(huì)審議。
在廈門(mén)市法制局向鄭幼卿等執(zhí)法人員通報(bào)國(guó)泰醫(yī)院案件復(fù)議的初步意見(jiàn)時(shí)，廈門(mén)市衛(wèi)生局曾正式建議該案應(yīng)提交市復(fù)議委員會(huì)討論，但遭到拒絕。
本報(bào)北京12月13日電
